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        黑龍江省鶴崗市“財政重整”背后:

        “收縮型城市”如何化解債務風險

        2022年01月18日 18:17:58 來源:中國城市報 作者:中國城市報記者 鄭新鈺

        黑龍江省鶴崗市城市景觀。

        新華社記者 謝劍飛攝

        黑龍江省鶴崗市又“火”了!繼“白菜”房價后,近日,鶴崗市又因財政重整登上熱搜。

        日前,鶴崗市人力資源和社會保障局發布《關于取消公開招聘政府基層工作人員計劃的通知》,其中提到因鶴崗市政府實施財政重整計劃,財力情況發生重大變化,決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃。

        雖然這份文件已從鶴崗市人民政府網站上刪除,但由此引發的話題討論仍未停止……

        “財政重整不等于財政破產”

        去年3月,鶴崗市財政局公布《鶴崗市2020年決算分析報告》(下稱《分析報告》)顯示,經省政府批準,核定鶴崗市2020年末地方政府債務余額131.1289億元。

        比較全國相關數據后發現,鶴崗市的債務規模其實并不大。那需要財政重整的為什么偏偏是鶴崗?在回答這個問題前,首先要明確何為“財政重整”。

        2016年,國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》(下稱《預案》)對“財政重整”有較為全面的闡述。

        《預案》提出,財政重整是指債務高風險地區在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上,依法履行相關程序,通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排,使債務規模和償債能力相一致,恢復財政收支平衡狀態。

        “可以理解為目前的運營機制已經很難維持下去。進一步講,城市的財政收入下滑,但支出依然保持不變,甚至增長。因此,需要進行優化重組?!苯鹑谛袠I從業人士王詩強向中國城市報記者表示。

        從鶴崗市的經濟基本盤來看,2020年全市GDP初步核算為340.2億元,比上年增長0.3%。

        與此同時,鶴崗市公布實現全口徑財政收入38.8億元,比上年下降10.3%,其中公共財政收入23億元,下降7.8%;進一步“解剖”數據可以發現,2020年鶴崗的稅收收入只有13.3億元,下降11.5%。

        一方面是較低的收入,另一方面卻是“大手筆”的支出。數據顯示,2020年鶴崗市全口徑財政支出157.7億元,比上年增長0.3%。

        欠債不擔心,擔心的是沒有自我造血能力去償債。為了補齊財政缺口,鶴崗市很大程度上是依賴上級政府的救助?!蛾P于鶴崗市2020年預算執行情況和2021年預算報告》顯示,2020年鶴崗市轉移支付收入為104.6億元。

        根據《預案》,市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的,或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的,債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

        也就是說,鶴崗已經觸發了10%的“紅線”。

        需要特別注意的是,受訪專家提醒,財政重整并不等于“財政破產”。天津財經大學財稅與公共管理學院副院長李偉表示,《預案》明確將政府債務風險事件劃分為Ⅰ級(特大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)、Ⅳ級(一般)四個等級。

        “鶴崗市本次觸發重整計劃是對Ⅳ級(一般)債務風險事件的法定應對,應重視風險苗頭但不必過于擔心,尤其不必以西方國家‘政府破產’的風險程度來判斷我國的地方財政重整計劃?!崩顐フf。

        10年人口下降15.8%

        煤炭采選依存度高問題仍待解

        談起自己的家鄉,土生土長的鶴崗人李涵用“地大物博、人口稀少”來概括。

        鶴崗城市總面積14684平方千米,常住人口89余萬人,是國務院批復確定的黑龍江省東北部地區中心城市之一,重要的能源工業城市。

        鶴崗市最大的王牌就是煤。自1917年第一個煤礦開工至今,鶴崗市已擁有百年煤炭開發歷史,是優質動力煤、化工煤產地。

        依靠著豐富的煤炭資源,鶴崗市一度風光無限。2005年,鶴崗全市GDP112億元;五年后,2010年達到了251億元,增速遠超全國平均水平;2012年,GDP達到歷史峰值358億元。

        “鼎盛時期,一個井下采煤工每個月的收入都能達到8000多元,房價每平方米曾高達6000元?!崩詈貞浄Q。

        因煤而生、因煤而興,同樣也難逃因煤而衰的命運。

        時光倒回2011年,鶴崗被國家發改委列為第三批資源枯竭型城市。國家發改委的“潛臺詞”是,依靠傳統能源過日子的時代要過去了,城市經濟需要尋求新的增長點。

        然而,在接下來的10年里,鶴崗市似乎并沒有真正實現突圍。

        2019年,網友曝出的一條消息瞬間引起輿論嘩然:只要花1.9萬元就可以在鶴崗買到55平方米的房子,折算下來,每平方米單價只需345元。

        雖然經核實后發現,上述房源屬于棚改房,不能馬上拿到房本,但當時中心城區證照齊全的商品房也僅2000元一平方米。

        房地產短期看金融,中期看產業,長期看人口。鶴崗市房價低迷的背后,是人口的流失。

        89萬人這個數字與2010年第六次全國人口普查相比減少了16.7萬人,下降15.81%,高于黑龍江省1.06個百分點。

        鶴崗市之所以留不住人,用李涵的話說是因為“找不到合適的工作”?!叭送咛幾?,我學的專業是計算機,在一線城市可以輕松找到薪資待遇不錯的工作,但回老家就業,最好的去處就是公務員?!彼龑χ袊鞘袌笥浾哒f。

        從李涵的話可以透視出鶴崗城市產業結構單一的問題。連續數年來,鶴崗市的《政府工作報告》都會提到,城市經濟結構不優,煤炭采選依存度依然很高。

        隨著資源開始枯竭,城市支柱性產業逐漸沒落,大量年輕勞動力離開在所難免。

        在沒有人口支撐的情況下,樓市交易不旺,房價自然低迷。當投資熱潮退去,無人為高房價買單之時,土地出讓收入自然下降,債務問題由此愈演愈烈。

        “地方政府出現這樣極端的案例會導致其非常被動,其他地方要引以為戒?!敝袊斦茖W研究院研究員賈康表示。

        財政部:地方政府隱性債務

        風險總體可控

        中國城市報記者注意到,財政重整已有先例,只不過之前發生在縣區一級。

        早在2018年1月,四川省財政廳在《關于四川省2017年財政預算執行情況和2018年財政預算草案的報告》中指出“債務風險突出地區啟動實施財政重整”。

        同年四川省資陽市下轄的雁江區和安岳縣啟動了財政重整,并于2019年完成。

        財政重整之路怎么走?中國城市報記者查閱《預案》后發現,需要“開源”和“節流”并駕齊驅。

        具體需要從六個方面展開:第一,拓寬財源渠道。比如依法加強稅收征管,加大清繳欠稅欠費力度,確保應收盡收。第二,優化支出結構。壓縮基本建設支出,不新批政府投資計劃,不新上政府投資項目;削減經費、縮編裁員等。第三,處置政府資產。比如指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等。

        如果上述措施仍然“填不了坑”,《預案》給出的第四個方案是申請省級救助。由省級層面代償部分政府債務,加大財政轉移支付力度,減免部分專項轉移支付配套資金。但是,財政重整計劃結束后,省級政府可以決定是否收回相關資金。第五,加強預算審查。實施財政重整計劃以后,相關市縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項,在依法報本級人民代表大會或其常委會審查批準的同時,必須報上級政府備案。第六,改進財政管理。

        事實上,輿論對鶴崗市財政風險一事反應如此大的背后,還有對其他地方政府債務風險的擔憂。

        中國城市報記者了解到,衡量地方政府債務風險水平的指標是債務率,即債務余額除以綜合財力。綜合財力包括一般公共預算和政府性基金預算的本級收入、中央轉移支付等。

        “2020年末地方政府債務率是93.6%,總體來說不高。國際上通行的標準在100%到120%之間??傮w來看,我國地方政府的債務率是不高的?!痹?021年12月16日國新辦召開的“加強和完善地方政府債務管理情況國務院政策例行吹風會”上,財政部副部長許宏才表示,近年來隱性債務風險穩步緩釋,風險總體可控。

        不過,許宏才也坦言,防范化解地方政府債務風險取得積極成效,但是局部地區的風險不容忽視,還存在隱性債務問題。

        專家:收縮型城市并非貶義詞

        應將“收縮”視為機遇

        鶴崗之傷,折射“收縮型城市”突圍之困。

        所謂“收縮型城市”,多用于指那些長期難以逆轉低迷發展勢頭、人口不斷流失的城市。

        “從東北爆發并不意外,特別是像鶴崗這種資源型城市出現財政重整是可以理解的?!敝胸斨凶C—鵬元政府投融資研究所執行所長溫來成的看法是,“鶴崗肯定不是最后一個”。

        首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授吳康認為,“收縮型城市”帶來了治理新命題。

        不過,他也提到,“收縮型城市”并非貶義詞,應將其作為一種需要我們去適應的新現象和新機制來對待,轉變“為增長而規劃”的傳統執念與價值取向,應將“收縮”更多看作一種轉型的機遇,積極制定有效的適應戰略。

        吳康建議,對于城市發展而言,應以“網絡聯系論”更新“城市規模論”,轉變傳統“做大規?!焙汀懊つ繑U張”的思路,在雙循環新格局下,立足實際分析城市所處的生產網絡位置和城市網絡分工,在更高水平對外開放條件下構建兼顧“內、外”部聯系的網絡式發展范式,做到精明發展。

        《 中國城市報 》( 2022年01月17日  第06 版)

        責任編輯:越玥
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